Agrarstrukturgesetz

Es gibt im Wesentlichen drei Gründe, warum Sachsen ein Agrarstrukturgesetz braucht:

1. Die Kauf- und Pachtpreise für Agrarflächen sind in den letzten 12 Jahren in Sachsen sehr stark angestiegen (Kauf: +158 %, Pacht: + 67 %). Diese Preisexplosion hängt u.a. mit der langen Phase der Nullzinspolitik der EZB zusammen, welche die begrenzten Agrarflächen als Spekulationsobjekt attraktiv gemacht hat. Ein Hektar reine Landwirtschaftsfläche kostete 2022 durchschnittlich ca. 21.000 Euro (2010: ca. 8.200 Euro) bzw. ca. 250 Euro Pacht (2010: 150 Euro). Das macht die Teilnahme am Kauf- und Pachtmarkt für Landwirtschaftsbetriebe immer schwieriger, vor allem für kleinere leistungsfähige Betriebe, arbeitsintensive Betriebsformen wie Obst- und Gemüsebau, Tierhaltung sowie Junglandwirte und Existenzgründer.
2. Die aktuelle Gesetzgebung im Grundstück- und Landpachtverkehr ist stark veraltet, an vielen Stellen nicht mehr rechtswirksam und hat kaum rechtliche Mittel, um Landkäufen durch außerlandwirtschaftliche Käufer Einhalt zu gebieten. Die Preiskontrolle beim Landerwerb konnte die explodierende Preisentwicklung auf dem Bodenmarkt nicht aufhalten und die im Landpachtverkehr ist von den Vollzugsbehörden kaum zu handhaben (einzelbetriebliche Ertragsbetrachtung). Auch wird das bestehende Vorkaufsrecht zugunsten von Landwirten durch die doppelt anfallende Grunderwerbssteuer entwertet.
3. Der Landerwerb findet heutzutage zunehmend über den Erwerb von Anteilen an landwirtschaftlichen Betrieben, sogenannten »Share Deals« statt, da diese steuerrechtlich privilegiert sind und nicht der bodenrechtlichen Kontrolle unterliegen. Das macht diese Art von Umgehungsgeschäft besonders attraktiv für außerlandwirtschaftliche Investoren (insbesondere Immobiliengesellschaften, Lebensmitteleinzelhandelsketten, Versicherungskonzerne), die sich komplexe Holding-Strukturen schaffen, um Ackerland als Kapitalanlage zu erwerben oder sich durch die Übernahme agrargeförderter Betriebe breiter aufzustellen und ihre Marktposition auszubauen.

Grundrechtseingriffe sind nicht per se unzulässig. So heißt es zum Eigentumsgrundrecht in Art. 14 Absatz 1 Satz 2 GG: »Inhalt und Schranken werden durch die Gesetze bestimmt.« Eine einschränkende Regelung ist jedoch nur dann verfassungsrechtlich zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage erfolgt, diese einem legitimen Zweck dient, zur Verwirklichung dieses Zwecks geeignet und erforderlich ist, sowie in ihrer Wirkung nicht außer jedem Verhältnis zum geförderten Allgemeinwohlzweck steht. Auch die europäischen Grundfreiheiten, wie beispielsweise die Kapitalverkehrsfreiheit, gelten nicht unbeschränkt; auch hier gilt aber, dass Eingriffe nur bei Vorliegen anerkannter Rechtfertigungsgründe zulässig sind.

Das Bundesverfassungsgericht hatte schon in der Entscheidung BVerfGE 1 BvR 169/63 ausgeführt, dass die Tatsache, dass der Grund und Boden unvermehrbar und unentbehrlich sei, es verbiete, seine Nutzung dem unübersehbaren Spiel der freien Kräfte und dem Belieben des Einzelnen vollständig zu überlassen. Vielmehr zwinge eine gerechte Rechts- und Gesellschaftsordnung dazu, die Interessen der Allgemeinheit beim Boden in weit stärkerem Maße zur Geltung zu bringen als bei anderen Vermögensgütern.

Nein! Eine Entwertung könnte nur dann eintreten, wenn durch die Preisregelungen eine Verminderung des Marktpreisniveaus und damit der individuell erzielbaren Kaufpreise eintreten könnte. Da die Preisgrenze ausgehend vom geltenden Marktwert zuzüglich eines Aufschlages von 30 Prozent bestimmt wird und der Marktwert den Preis angibt, der im gewöhnlichen Geschäftsverkehr zu erzielen ist, kann die Preisgrenze nicht zu einer Verminderung des Immobilienwertes führen.

Die in der Fragestellung geäußerte Befürchtung knüpft offenbar an die verschiedentlich in Bezug auf eine künftige Bodengesetzgebung geäußerte Forderung an, gesetzgeberisch auch aktiv auf eine Verminderung der Kaufpreise für landwirtschaftliche Flächen hinzuwirken. Einen solchen Ansatz verfolgt das Sächsische Agrarstrukturgesetz jedoch nicht.

Der anhaltende Strukturwandel in der Landwirtschaft führt dazu, dass sich viele Betriebe sowie Betriebsgründer und Junglandwirte Landwirtschaftsflächen nicht mehr leisten können und langfristig vom Markt verdrängt werden bzw. keine Entwicklungschancen erhalten. Das gefährdet die Vielfalt unserer sächsischen Agrarstruktur. Das Gesetz soll bewirken, dass Landwirten ein chancengerechter Marktzugang zum knappen, nicht vermehrbaren Produktionsfaktor Boden gewährt wird und eine betriebliche Entwicklung möglich ist.

Damit viele Landwirtschaftsbetriebe ausreichend Fläche bewirtschaften können, soll eine Obergrenze für die Flächenausstattung der Betriebe mit Eigentums- und Pachtflächen in Höhe von 2.500 Hektar unter Beachtung der Unternehmensverflechtungen eingeführt werden. Dadurch soll sichergestellt werden, dass der Boden gerechter verteilt werden kann und sich nicht zu viele Agrarflächen »in einer Hand« ansammeln.

Bestehende Großbetriebe erhalten einen Bestandsschutz und die Möglichkeit für Flächenerweiterungen aus zwingenden betrieblichen Gründen. Auch Flächenerweiterungen über die Konzentrationsgrenze hinaus, die im überragenden agrarstrukturellen Interesse liegen, können in einem besonderen Verfahren genehmigt werden.

Agrarstrukturell neutral sind der Erwerb bisher gepachteter Flächen, der Verkauf mit Rückpacht von Eigentumsflächen (sale and lease back) und der Flächenerwerb mit Aufgabe von Pachtland in gleichem Umfang in einem gewissen Zeitrahmen. Mit Blick auf eine Regulierung von »Share Deals« stellt die Flächenkonzentrationsgrenze den einzigen zulässigen Anknüpfungspunkt für eine Beanstandung dar, weil sich rechtlich und ökonomisch nicht zwischen »guten« und »bösen« Investoren der Landwirtschaft unterscheiden lässt.

Der Zweck des Sächsischen Agrarstrukturgesetzes entspricht in weiten Teilen dem des bisherigen Grundstücksverkehrsgesetzes. Es dient der Sicherung und Förderung einer leistungsfähigen Agrarstruktur, die erforderlich ist, um die Ernährungsvorsorge der Bevölkerung zu gewährleisten, leistungsfähige landwirtschaftliche Betriebe mit vielfältigen Unternehmenskonzepten, Betriebsformen, Produktionsweisen und Vermarktungsstrategien zu erhalten und positive Einflüsse auf die Lebensverhältnisse im ländlichen Raum zu entfalten.

Durch das Grundstücksverkehrsgesetz werden alle Fälle des rechtsgeschäftlichen Grundstückserwerbs erfasst. Werden jedoch Anteile eines landwirtschaftlichen Unternehmens, welches landwirtschaftliche Grundstücke besitzt, übertragen, geschieht dies bislang ohne jegliche Kontrolle, obwohl nach wirtschaftlicher Betrachtung ebenso Grundstücke oder Grundstücksanteile übertragen werden. Anders als zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Grundstücksverkehrsgesetzes (1961) sind heute, vor allem in den neuen Bundesländern, viele Landwirtschaftsbetriebe als juristische Person oder Personengesellschaften organisiert. Es wird deshalb in großem Umfang wirtschaftliches Grundstückseigentum im Wege von Anteilsveräußerungen übertragen. Auch die von diesen Übertragungen ausgehenden Gefahren sind nach den bewährten Maßstäben des Grundstücksverkehrsgesetzes zu überwachen, um hier eine gefährliche Lücke zu schließen und Umgehungen zu vermeiden.

Der Schutz landwirtschaftlich genutzter Flächen vor einer Umnutzung oder Versiegelung ist im Freistaat Sachsen Aufgabe der Landes- und Regionalplanung. Der Landesentwicklungsplan aus dem Jahr 2013 sieht vor, dass in den Regionalplänen mindestens 35 Prozent der regionalen landwirtschaftlich genutzten Fläche als Vorranggebiete Landwirtschaft auszuweisen sind. Im konkreten Einzelfall entscheiden jedoch die Gemeinden (im Rahmen der Bauleitplanung) und die Landesdirektion (im Rahmen einer Zielabweichung nach dem Raumordnungsgesetz) darüber, ob ein Bauvorhaben auf Ackerflächen realisiert werden darf oder ob agrarstrukturelle (oder andere) Belange diesem entgegenstehen. Das Sächsische Agrarstrukturgesetz darf hier zuständiger Weise keine Regelungen enthalten, welche die Inanspruchnahme landwirtschaftlicher Flächen für Vorhaben a priori einschränkt.

Das deutsche wie das europäische Kartellrecht verbieten die missbräuchliche Ausnutzung einer marktbeherrschenden Stellung. Die Fusionskontrolle greift dabei aber erst bei sehr hohen Schwellenwerten, die ungeeignet sind, um schädlichen Eingriffen in die Agrarstruktur wirksam zu begegnen. Der Schutzzweck des Kartellrechts ist der freie Wettbewerb. Der vom Gesetz ausgebreitete Schutz der Agrarstruktur beinhaltet dagegen weitere Aspekte wie einen Erhalt der Vielfalt in den Anbaukulturen und Unternehmenskonzepten, eine Stärkung der ländlichen Räume oder eine Sicherstellung der Ernährung.

Die Landwirtschaft in Sachsen ist geprägt durch ein Nebeneinander von leistungsfähigen großen und kleinen Landwirtschaftsbetrieben mit unterschiedlichen Unternehmenskonzepten, Betriebsformen, Produktionsweisen und Vermarktungsstrategien. Ziel des Gesetzes ist es, diese Vielfalt zu erhalten und zu fördern. Dabei werden keine Einzelbelange oder -akteure gegenüber anderen bevorzugt, was einer politischen »Lenkung« gleichkäme. So werden ökologische und konventionelle Bewirtschaftung, Einzelbetriebe und Betriebe, die als juristische Person oder Personengesellschaft geführt werden oder Klein- und Großbetriebe gleichbehandelt. Das Sächsische Agrarstrukturgesetz enthält aber Regelungen, die sachbezogen eine Lenkung hin zu den positiv festgelegten Zielen der Agrarstruktur bewirken sollen, wie die Verhinderung bestimmter Erwerbsvorgänge. So werden beispielsweise Pacht- und Verkaufspreise oder der Erwerb landwirtschaftlicher Böden insbesondere durch Nichtlandwirte beschränkt.

Nein! Solche Beschränkungen sind nicht vorgesehen. Wenn ein Landwirt Flächen zur Eingliederung in seinen Betrieb erwerben will, wird er daran vom Gesetz nicht gehindert, auch wenn die Erwerbsfläche nicht an seinem Betriebssitz liegt. Mit dem Gesetz soll jedoch verhindert werden, dass Landwirte Grundstücke erwerben, obwohl sie diese in ihren Landwirtschaftsbetrieb nicht eingliedern wollen oder können; der Erwerb deshalb nur zu dem Zweck erfolgt, diese Grundstücke wie ein Kapitalanleger zu verpachten oder weiterzuverkaufen. In einem solchen Falle würden sich Landwirte nicht von Kapitalanlegern unterscheiden. Das Gesetz enthält zur Abgrenzung widerlegbare Vermutungsregelungen: So wird bei einem Landwirt als Grundstückskäufer, dessen Betriebssitz vom Grundstück weit entfernt gelegen ist, zunächst vermutet, dass das Grundstück nicht in den landwirtschaftlichen Betrieb des Erwerbers eingegliedert werden kann. Der Landwirt kann diese Vermutung aber entkräften, beispielsweise durch den Nachweis einer beabsichtigten (Teil-) Betriebsgründung in Grundstücksnähe.

Bereits nach dem Grundstücksverkehrsgesetz werden Grundstückserwerber, die zwar nicht Landwirte sind, bei denen aber eine hohe Sicherheit dafür besteht, dass die erworbenen Flächen agrarstrukturell vorteilhaft verwendet werden, als »Landwirten gleichgestellte Nichtlandwirte« behandelt, die wie Landwirte Grundstücke erwerben können. Landwirtschaftlich nutzbare Flächen konnten so einwendungsfrei durch Naturschutzverbände, Betriebsgründer ohne bisherigen Landwirtschaftsbetrieb oder Gesellschafter von Agrargesellschaften, die selbst Nichtlandwirte sind, erworben werden.

Auf dem landwirtschaftlichen Grundstücksmarkt haben sich in Deutschland mehrere gemeinnützige Bodenbesitzkörperschaften etabliert. Sie verfolgen den Zweck, landwirtschaftliche Flächen oder auch komplette Höfe durch Mittel ihrer Mitglieder aufzukaufen und dauerhaft zu günstigen Konditionen an landwirtschaftliche Betriebe zu verpachten, um diese landwirtschaftlichen Betriebe zu erhalten oder zu stärken. Regelmäßig fehlt den Bodenbesitzkörperschaften eine Gewinnorientierung. Die Bundesregierung hat zur Tätigkeit solcher Körperschaften unter dem Titel »Neue Organisationsformen des Landeigentums, Boden in Gemeinschaft« ein Forschungsvorhaben unter der Nummer 2817HS015 durchgeführt mit dem Ergebnis, dass der Tätigkeit solcher Körperschaften ein positiver Einfluss auf die Agrarstruktur bescheinigt wird. Es überrascht daher auch nicht, dass das OLG Frankfurt in seiner Entscheidung zum Aktenzeichen 15 W 9/22 (Lw) einer gemeinnützigen Bodenbesitzkörperschaft das Recht zuerkannt hat, wie ein Landwirt landwirtschaftliche Grundstücke zu erwerben, »weil von einem solchen Erwerb keine Gefahr für die Agrarstruktur ausgehe«.

Das Sächsische Agrarstrukturgesetz trägt dieser Entwicklung Rechnung. Gesetzlich fixiert wird einerseits, dass gemeinwohlorientierte Körperschaften gleichberechtigt mit Landwirten landwirtschaftliche Böden erwerben können, andererseits aber auch, unter welchen Umständen eine Körperschaft den privilegierten Status einer »gemeinwohlorientierten Körperschaft« erwerben kann. Hierfür ist ein strenges Zulassungsverfahren vorgesehen, um Missbrauch zu vermeiden.

Sollte das Sächsische Agrarstrukturgesetz nicht in Kraft treten, wird der Grundstück- und Landpachtverkehr weiterhin durch die bestehenden Bodengesetze geregelt. Die offenkundigen Defizite und Probleme im Vollzug werden bestehen bleiben und es ist zu erwarten, dass die Umgehung der Gesetze mithilfe von Share Deals und die ungebremste Entwicklung der Kauf- und Pachtpreise in den nächsten Jahren noch zunehmen werden. Außerlandwirtschaftliche Investoren werden weiterhin unter dem Radar des Gesetzes Agrarflächen in großem Stil als Anlageobjekt erwerben und ihren Einfluss auf Agrarbetriebe ausbauen können. Damit werden die Preisspirale auf dem Bodenmarkt weiter nach oben getrieben und letztlich bestimmte Betriebsstrukturen vom Markt verdrängt. Das Höfesterben wird sich beschleunigen und die Agrarstruktur in Sachsen ihre gegenwärtige Vielfalt und Vielgestaltigkeit verlieren.